IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto da Di
Fabio Dora, rappresentata e difesa dall'avv. Arcangelo Finocchi, con
procura in calce al ricorso e domicilio eletto in Pescara, via
Venezia, 25, contro l'Ente nazionale di previdenza ed assistenza dei
dipendenti statali (E.N.P.A.S.) in persona legale rappresentante
(pro-tempore) presentato e difeso dall'avvocatura dello Stato per
l'annullamento del provvedimento n. 177163 del 1983 dell'E.N.P.A.S.
con quale si e' liquidata l'indennita' di buonuscita (mandato 08859
del 26 ottobre 1983 per L. 33.159.299);
Visto il ricorso con i relativi allegati, notificato il 13-17
febbraio e depositato il 6 marzo 1987;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'avvocatura dello
Stato (13 marzo 1987);
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza dell'8 novembre 1990 il consigliere
Dino Nazzaro e uditi, altresi', l'avv. A. Finocchi per la ricorrente
e l'avv. dello Stato A. Piccirillo per l'amministrazione resistente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F A T T O
La ricorrente, professoressa delle scuole medie inferiori, e'
cessata dal servizio in data 10 settembre 1983 ed ha ricevuto, quale
indennita' di buonuscita, una somma (L. 27.513.055 netta) in cui non
e' stata conteggiata la indennita' integrativa speciale, che pure e'
considerata retribuzione. Tale esclusione trova il suo fondamento di
legge nella legge 27 maggio 1959, n. 324 (art. 1, terzo comma,
modificato dalla legge 3 marzo 1960, n. 185) e d.P.R. 29 dicembre
1973, n. 1032 (art. 38).
Tale assunto viene ritenuto contrastante con la mutata funzione
della i.i.s., che con legge 9 ottobre 1971, n. 825 e legge 3 giugno
1975, n. 160, e' considerata parte integrante della retribuzione,
soggetta all'Irpf (d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597) e constituente
base imponibile per la contribuzione (art. 12 della legge n.
153/1969).
Tale evoluzione funzionale sarebbe stata confermata dalla legge 31
luglio 1975, n. 364 e dalla legge 29 maggio 1982, n. 297 (settore
privato).
Parte ricorrente ritiene che l'art. 1, terzo comma della legge n.
324/1959 e l'art. 38 del d.P.R. n. 1032/1973 devono considerarsi
abrogati e conseguentemente la liquidazione de qua e' errata e va
annullata, dovendosi computare tutto lo stipendio annuo complessivo,
ivi compreso la i.i.s.
Conclusivamente si chiede, previa declaratoria del diritto, la
condanna dell'E.N.P.A.S. al pagamento della differenza dovuta con
interessi, svalutazioni e spese di causa.
In via subordiata si eccepisce la illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, terzo comma della legge n. 324/1959, nella parte in cui
esclude la conputabilita' della i.i.s. per i dipendenti statali, per
violazione artt. 3 e 36 della Costituzione, prevedendosi per costoro
un trattamento economico diverso e peggiore rispetto al settore
privato ed al parastato, lesivo del principio della "retribuzione
proporzionata" alla qualita' e quantita' del lavoro.
Sarebbe altresi' violato l'art. 38 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n.
1032, non potendosi la i.i.s. quale componente dell'imponibile
contributivo per i dipendenti statali.
L'avvocatura dello Stato, con memoria depositata il 27 aprile
1990, resiste ed oppone quanto segue:
la i.i.s. e' compenso accessorio e sussidiario variabile nel
tempo, escluso tassativamente dal computo del trattamento di
quiescenza e di previdenza, in quanto le leggi successive (legge 2
aprile 1976, n. 177 e legge 3 giugno 1975, n. 160) non hanno mai
abrogato l'art. 1, terzo comma della legge n. 324/1959;
la Corte costituzionale (sentenza 11-25 febbraio 1988, n. 220)
ha rimesso ogni modifica alla discrezionalita' del legislatore,
confermando tale orientamento con ordinanza n. 419 del 6 luglio 1989,
proprio su rimessione di questo tribunale (ordinanza n. 4 del 10
gennaio 1989);
la disparita' andrebbe valutata con riferimento ai vari sistemi
normativi e non con le singole norme avulse dal loro complesso,
mentre tra rapporto pubblico e rapporto privato, nonche' tra gli
stessi rapporti pubblici, non e' possibile allo stato alcuna
comparazione.
Conclusivamente si chiede il rigetto con vittoria di spese.
Alla pubblica udienza la causa e' stata assunta in decisione.
D I R I T T O
Viene riproposta all'attenzione di questo collegio la questione
afferente l'inclusione della indennita' integrativa speciale nel
computo della retribuzione, unitariamente e complessivamente intesa,
da considerarsi ai fini della determinazione della indennita' di
buonuscita E.N.P.A.S.
Trattasi di problematica non nuova, gia' oggetto di valutazione da
parte della giurisprudenza amministrativa e costituzionale, tuttora
irrisolta sul piano del riconoscimento del diritto, sicche' la stessa
tende ormai a consolidarsi come quaestio perennis per la
insensibilita' del legislatore, complice la remissivita' del
giudicante, incapace di rendere giustizia e farsi viva vox legis.
Ed invero, e' convinzione del tribunale che la pretesa della
ricorrente sia fondata e vada accolta, ma in mancanza di un preciso
indirizzo giurisprudenziale in tal senso, e tale da configurarsi
quale vero e proprio diritto vivente, il collegio ha avuto forti
perplessita' sulla utilita' di fare ricorso ad una interpretazione
abrogatrice dell'art. 1, terzo comma, della legge 27 maggio 1959, n.
324 (modificato con legge 3 marzo 1960, n. 185) e dell'art. 38 del
d.P.R. n. 1032/1973, con il conseguenziale riconoscimento del diritto
alla Di Fabio Dora.
Per altro verso questo giudicante ha anche presente l'indirizzo,
per nulla convincente e poco equo, assunto dal giudice delle leggi,
che sembra aver dato prevalenza ad altre considerazioni, rispetto
alla primaria funzione di giustizia, sicche' il rinvio della
questione alla Corte costituzionale, potrebbe sembrare un inutile
rituale.
Il collegio, peraltro, non ritiene di poter rigettare sic et
simpliciter il presente ricorso, in quanto cio' equivarrebbe ad un
diniego di giustizia sostanziale, ne' puo' accettare la tesi della
"discrezionalita' legislativa" essendo convinto che i diritti del
cittadino non possono essere supinamente rimessi alla volonta' del
legislatore, che e' spesso mosso da meri ragionamenti utilitaristici.
Ad avviso del giudicante e', pertanto, compito della Corte
costituzionale rimuovere lo stallo legislativo che e' di per se' un
fattore di ingiustizia e di sperequazione nell'ambito del mondo del
lavoro, unitariamente inteso, ove la non omogeneita' non puo' essere
portata a giustificazione di disparita', che offendono i boni cives,
specie allorquando questi si aspettano il giusto riconoscimento per
l'attivita' svolta al servizio dello Stato.
La questione, rebus sic stantibus, va rimessa al giudice delle
leggi, dandosi cosi' accoglimento alla richiesta subordinata della
ricorrente, apparendo essa fondata e rilevante ai fini decisori del
ricorso, in quanto, una volta conducata la normativa de qua, il
giudicante dara' sicuro accoglimento alla pretesa attorea.
Il tribunale, gia' con altre precedenti ordinanze (fra tutte si
cita la n. 400 del 13 aprile 1989 in Gazzetta Ufficiale, prima serie
speciale, n. 37 del 13 settembre 1989) ha illustrato la funzione
sempre piu' sostanziale della i.i.s. sul piano della remunerazione,
che non e' un dato statico ma un concetto "in espansione", con una
sua precisa fisionomia "familiare", considerato dal Costituente come
mezzo per la promozione sociale del singolo, che concorre con il suo
lavoro all'elevazione materiale e spirituale della Nazione.
Appare, pertanto, conseguenziale, come la i.i.s., avendo la
funzione di "adeguamento al costo della vita", abbia ormai assunto
una posizione di "rilevanza costituzionale" nell'ambito del complesso
retributivo e come essa non possa essere relegata in posizione
accessoria o sussidiaria, tale da essere pretermessa in sede di
determinazione della liquidazione di fine rapporto, sia che tale
indennita' abbia natura previdenziale o natura retributiva. E invero,
nell'una e nell'altra ipotesi la i.i.s. trova pieno titolo a vedersi
computare nel quantum retributivo, perche', quale voce stipendiale
assoggettata a contribuzione, costituisce comunque o il parametro di
determinazione della prestazione previdenziale finale o "elemento
frazionale" della retribuzione differita.
La legge 27 maggio 1959, n. 324, nel prevedere "miglioramenti
economici al personale statale in attivita'" ed in "quiescenza",
venne ad attribuire, a decorrere dal 1 luglio 1959, "una indennita'
integrativa speciale mensile" che successivamente (legge 3 marzo
1960, n. 185) si afferma essere non "computabile agli effetti del
trattamento di quiescenza, di previdenza e della indennita' di
licenziamento " (art. 1, lett. b), nonche' "esente da qualsiasi
ritenuta comprese quelle erariali, non concorrendo alla formazione
del reddito complessivo ai fini dell'imposta complementare" (art. 1,
lett. c).
Con legge 31 luglio 1975, n. 364, la i.i.s. viene corrisposta
anche "in aggiunta alla tredicesima mensilita'", assimilandosi cosi'
completamente alle altre voci stipendiali corrisposte mensilmente e
per tredici mensilita'. Di tale circostanza ne prende atto il
legislatore che con logica conseguenzialita', sottopone a "ritenute
in conto entrate Tesoro" (contribuzioni) anche "l'indennita'
integrativa speciale di cui alla legge 27 maggio 1959, n. 324, e
successive modificazioni ed integrazioni, compreso l'importo
corrisposto sulla tredicesima mensilita'" (art. 13, n. 5, della legge
29 aprile 1976, n. 177), la quale, poi, viene anche considerata
reddito in denaro percepito continuativamente e soggetto a tassazione
(art. 1 e 6 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597).
Tali sviluppi normativi non consentono piu', sul piano logico e
razionale, di ritenere la base retributiva come un quid ingessato
dall'art. 1, lett. b), della legge n. 324/1959 (come modificato dalla
legge n. 185/1960), atteso che la "base contributiva", posta quale
parametro della indennita' di buonuscita (art. 3 del d.P.R. 29
dicembre 1973, n. 1032) si e' allargata anche alla i.i.s.
Essa sembra non essere prevista neppure dall'art. 38 del d.P.R. n.
1032/1973, ma, per gli sviluppi normativi successivi (legge n.
177/1976) trovasi ad essere automaticamente ricompresa nella "base
contributiva" di cui al predetto art. 38 del d.P.R. n. 1032/1973, che
al secondo comma contiene una clausola di chiusura allargata agli
"assegni e le indennita' previsti dalla legge come utili ai fini del
trattamento previdenziale".
Tale norma va letta necessariamente in coordinazione con l'art. 3,
terzo comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, il quale
stabilisce che "per la determinazione della base contributiva ai fini
dell'applicazionedel comma precedente (indennita' per dodicesimi), si
considera l'ultimo stipendio e l'ultima paga e retribuzione
integralmente percepiti", ovvero anche la i.i.s. che e'
funzionalmente e concettualmente assorbita nella retribuzione. Ma a
tale corretta interpretazione "evolutiva" appare di ostacolo proprio
la norma originaria (art. 1), cosi' come modificata dalla legge n.
185/1960, art. 1, lett. b), nonche' l'art. 38, secondo comma, che
sembra voler riaffermare, attraverso l'inciso "le indennita' previste
dalla legge e come utili ai fini del trattamento previdenziale", la
validita' e la vigenza dell'art. 1, terzo comma, della legge 27
maggio 1959, n. 324, cosi' come sostituito all'art. 1, lett. b),
della legge 3 marzo 1960, n. 185, dando un contenuto "ristretto" al
concetto di "ultimo stipendio o l'ultima paga o retribuzione
integralmente percepiti", cui fa riferimento l'antecedente art. 3,
terzo comma, dello stesso d.P.R. n. 1032/1973.
Il giudicante, pertanto, se in adesione alla richiesta di parte,
provvedesse a considerare implicitamente abrogati l'art. 1, terzo
comma, della legge 27 maggio 1959, n. 324 (art. 1, lett. b), della
legge 3 marzo 1960, n. 185) e l'art. 38 del d.P.R. 29 dicembre 1973,
n. 1032, secondo comma, non farebbe allo stato una corretta attivita'
ermeneutica, consentita dall'ordinamento, ma verrebbe a cancellare
due norme che sono ancora valide, anche se intrinsecamente
irrazionali ed in palese contraddizione con altra normativa statale
(legge 29 maggio 1982, n. 297, art. 1) ed il "diritto vivente", che
si impone ad ogni altra forma di legalismo o di schematismo formale,
ancorato alle presute differenze strutturali tuttora esistenti tra
"rapporto di diritto privato e il rapporto di lavoro di diritto
pubblico".
Essi, infatti, trovano la loro sostanziale "unitarieta'" nel
concetto di "lavoro" presente nella Carta costituzionale, la quale
all'art. 1 fa del "lavoro" il fondamento della "Repubblica
democratica" e lo strumento di coesione etico-sociale tra tutti i
cittadini, che, in quanto "lavoratori" (ovvero esplicanti una
qualsiasi "attivita' o funzione che concorra al progresso materiale e
spirituale della societa'" art. 4 della Costituzione), hanno
garantiti la effettiva partecipazione "alla organizzazione politica,
economica e sociale del Paese" (art. 3 della Costituzione).
Va ancora ricordato che "la Repubblica tutela il lavoro in tutte
le sue forme ed applicazioni" (art. 35 della Costituzione),
garantendo una "retribuzione proporzionale alla quantita' e qualita'
del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a se' e alla
famiglia un'esistenza libera e dignitosa" (art. 36 della
Costituzione), la quale non puo' non essere paritariamente
considerata anche per le ipotesi di "cessazione del rapporto",
dovendosi escludere artificiose "limitazioni" in sede di liquidazione
di indennita' economiche, ancor piu' inconcepibili proprio nelle
ipotesi di sussistenza di contribuzione da parte del "dipendente".
Ne' puo' ritenersi che eventuali "differenziazioni" e "sperequazioni"
a danno del "lavoratore pubblico" siano del tutto ininfluenti sul
"buon andamento" dell'amministrazione (art. 97 della Costituzione) o
siano conciliabili con il dovere di "servizio esclusivo alla Nazione"
(art. 98 della Costituzione).
Orbene il giudice amministrativo, al pari di tutti i giudici, e'
soggetto "alla legge" (art. 101 della Costituzione) e non puo'
arrogarsi funzioni proprie della Corte costituzionale, cancellando
dall'ordinamento norme "censurate di illegittimita'" e ancora vigenti
per la colpevole inerzia del legislatore, insensibile ai moniti ed
alle sollecitazioni della stessa Corte, la quale, invero, non puo'
non aver rilevato come "la disciplina legislativa del trattamento di
fine servizio dei dipendenti pubblici", se e' stata stralciata dalla
legge 29 maggio 1982, n. 297 (art. 4, sesto comma) per mere ragioni
di "sistematica" (la legge infatti, e' venuta a sostituire le norme
del codice civile), non ha alcuna giustificazione "ragionevole",
atteso che lo stesso legislatore ordinario ha statuito il principio
di "pari trattamento" per tutti i "rapporti di lavoro subordinato per
i quali siano previste forme di indennita' di anzianita', di fine
rapporto, di buonuscita, comunque denominate e da qualsiasi fonte
disciplinate" (art. 4, quarto comma, della legge n. 297/1982).
Era, pertanto, pensabile che il legislatore si fosse voluto
riservare la disciplina del "settore pubblico" ad altro separato
provvedimento legislativo "a breve", ma cosi' non e' stato ed il
dipendente pubblico trovasi costretto a "lottare per un suo diritto"
sperando nella interpretazione adeguatrice del giudice
amministrativo, cosi' come e' gia' avvenuto per l'altra vexata
quaestio afferente la "svalutazione monetaria", ove il g.a.
necessitate atque aequitate, e' stato costretto a superare lo stesso
decisum della Corte costituzionale in merito all'art. 429, terzo
comma, del c.p.c. (cosa di cui la Corte ne ha preso atto con
successiva sentenza del 24 marzo 1986, n. 52, riconoscendo la forza
del diritto vivente), attraverso una interpretazione analogica e di
"pari trattamento" del dipendente pubblico con quanto gia'
beneficiava il collega del settore privato.
Un analogo sforzo ermeneutico dovrebbe essere fatto dal g.a. anche
per la "questione buonuscita" (cosi' come avvenuto, pur tra
contrasti, per i dipendenti degli enti pubblici disciplinati dalla
legge n. 70/1975), ma appare piu' corretto, anche al fine di
determinare una tranquillante certezza giuridica erga omnes, nonche'
doveroso, dopo quanto gia' enunciato in merito dalla stessa Corte,
rimettere la questione al supremo consesso dominus del giudizio di
legittimita' della legge.
Il collegio, invero, non ignora che la Corte con sentenza n.
220/1988 (seguita a sentenza n. 408/1988 e ordinanza n. 869/1988) si
e' gia' posta la presente problematica, concludendo per la
inammissibilita' della questione di costituzionalita' degli artt. 1,
terzo comma, lett. b), della legge 27 maggio 1959, n. 324 e legge 3
marzo 1960, n. 185 e 3-38 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, cosi'
come modificati dagli artt. 7, primo comma, della legge 29 aprile
1976, n. 177 e dalla legge 20 marzo 1980, n. 75, ma e' proprio la
lettura di tali precedenti che porta a ritenere la "sostanziale
illegittimita' costituzionale della normativa de qua", anche se, nel
solco delle tendenza, non certo di valido apporto costruttivo ai fini
della "certezza dei diritti", la Corte si e' limitata ad un monito al
legislatore (o forse un invito-richiamo per una palese dimenticanza
del completamento dell'opera di riforma dell'istituto in parola,
iniziato con la ormai gia' lontana legge n. 297/1982, che partiva da
premesse di sicura perequazione per tutti i rapporti subordinati), il
quale si e' ben guardato dal dare una sollecita risposta legislativa
"adeguata alla sete di giustizia presente nel pubblico impiego",
esponendo la stessa Corte a forme di "sentenze suicide", in cui alla
espressa "inammissibilita'" fa riscontro una "convinta
incostituzionalita' della normativa medesima".
Che sia cosi' ne e' controprova la sentenza n. 971/1988, afferente
la c.d. destituzione di diritto a seguito di condanna penale
irrevocabile, senza la previsione del previo esperimento del
procedimento disciplinare, ove la Corte, dopo aver con ordinanza n.
447 del 12 novembre 1987 (richiamata la sentenza n. 270/1986)
dichiarato la manifesta inammissibilita' della questione con l'invito
"fermamente ribadito" a che il legislatore "abbia a procedere in
tempi brevi ad una attenta considerazione dei valori e dei connessi
problemi afferenti la disciplina della sanzione di cui trattasi", ha
successivamente ritenuto di rompere gli indugi e provvedere per la
immediata declaratoria di illegittimita' della norma lesiva dei
principi costituzionali, sussistendo "la necessita' di razionalizzare
il sistema... con adeguamento" ai criteri di omogeneizzazione
emergenti dalla legge-quadro sul pubblico impiego (legge 29 marzo
1983, n. 93).
Con sentenza n. 220 dell'11-25 febbraio 1988, preso atto che la
i.i.s. in base agli artt. 46 e 48 del d.P.R. n. 597/1973 e art. 42
del d.P.R. n. 601/1973, concorre a formare il reddito complessivo
netto ai fini dell'applicazione dell'aliquota e "quindi assoggettata
ad imposta cosi' come tutti gli altri redditi di lavoro", nonche', in
base all'art. 22 della legge 3 giugno 1975, n. 160, che la stessa e'
pure assoggettata "ai contributi assistenziali e previdenziali", la
Corte ha focalizzato la sua attenzione sulla legge 29 maggio 1982, n.
297 (art. 2120 del c.c., settore privato), sulla legge 20 marzo 1975,
n. 70 (art. 13, personale enti substatali) e sulla legge 7 luglio
1980, n. 299 (art. 3, dipendenti enti locali) "norme queste che
prevedono tutte la computabilita', nella base di calcolo delle
indennita' di fine rapporto da esse regolate, rispettivamente
dell'indennita' di contingenza e dell'indennita' integrativa
speciale".
Cio' posto la Corte, dato atto che gli artt. 3 e 38 del d.P.R. 29
dicembre 1973, n. 1032, cosi' come modificati dall'art. 7, primo
comma, della legge 29 aprile 1976, n. 177, e dalla legge 20 marzo
1980, n. 75, non prevedono la indennita' integrativa nella "base
contributiva", si e' limitata a riproporre, per quanto riferito al
settore privato, la tralatizia differenziazione strutturale e
funzionale tra rapporto privato e rapporto di diritto pubblico,
comportando quest'ultimo l'esercizio di pubblici poteri, che
renderebbero improponibile un raffronto tra i detti rapporti, pur
ammettendo una "trasfusione reciproca di principi e di istituti
garantistici".
La Corte, peraltro, ha parlato di "non compatibilita' dei
trattamenti di quiescenza, anche con riferimento alle indennita' di
fine rapporto", in quanto la indennita' corrisposta dall'E.N.P.A.S.
"differisce da ogni altra indennita'". quale l'indennita' di fine
rapporto dei dipendenti substatali e l'indennita' premio di fine
rapporto dei dipendenti degli enti locali, precisando che
l'attenuarsi dei requisiti "piu' propriamente a vocazione
previdenziale, non fa venir meno talune caratteristiche distintive
dell'indennita' di buonuscita erogata dall'E.N.P.A.S., rispetto alle
indennita' di fine rapporto", sussistendo "differenze sostanziali",
tra cui individua "il concorso all'ammontare dell'indennita' dei
contributi del pubblico dipendente, contributi ai quali essa e'
proporzionata", mentre la indennita' ex art. 2120 del c.c. e art. 13
della legge n. 70/1975, sono collegate ad "accantonamenti"
proporzionati alla retribuzione.
Ed invero, una tale affermazione lascia fortemente perplesso il
comune cittadino, in quanto proprio perche' c'e' un rapporto
contributivo del dipendente, che si attua anche sulla i.i.s., non si
comprende come mai essa possa sfuggire in sede di liquidazione
finale. Tali perplessita' risultano accentuate, poi, dalla
circostanza, rilevata dalla stessa Corte, che ai sensi del d.P.R. 17
settembre 1987, n. 494, la i.i.s. va conglobata nello stipendio di
tutto il personale statale e pubblico, ragion per cui non si
comprende quale "discrezionalita' legislativa" possa essere ancora
riconosciuta al legislatore, se non quella di abrogare le norme
"ostative", cosa che, invero, puo' ben fare la Corte costituzionale,
se e' vero che "il sistema gia' soffre di sperequazioni sostanziali"
che non puo' non condurre a valutazioni globali della normativa, che,
sulla base dell'accentuazione del carattere irrazionale delle singole
componenti, conduce ad "una valutazione di illegittimita' della
normazione complessiva".
Nella specie il tribunale amministrativo non viene a sollecitare
un intervento "additivo", bensi' l'intervento decisorio della Corte
su una questione che si trascina da anni comprimendo i legittimi
diritti patrimoniali del "lavoratore dipendente pubblico", il che e'
possibile solo con la declaratoria di illegittimita' degli artt. 1
della legge 27 maggio 1959, n. 324 e 3-38 del d.P.R. 29 dicembre
1973, n. 1032, il che del resto e' una possibilita' gia' ipotizzata
nella sentenza n. 220/1988, e non rinviabile, stante la completa
latitanza del legislatore.
La Corte costituzionale non puo' usurare la propria funzione di
"garanzia suprema" in una mera attivita' di ammonimento-avvertimento
al legislatore, ne' puo' trincerarsi su insussistenti situazioni di
"discrezionalita' legislativa" (la sentenza n. 971/1988 docet), pena
la stessa credibilita' dell'istituto, cui tutti i cittadini guardano
come unico elemento di "certezza nell'ambito di un sistema normativo
frammentario, convulso e rimesso a spinte contingenti e corporative".
Questo tribunale amministrativo, pertanto, non potendo directe
considerare superate le normative de qua, attraverso una
interpretazione-abrogazione che, per quanto giustificata, sarebbe
poco corretta nei confronti del sistema costituzionale, deve
necessariamente sollevare la eccezione di costituzionalita' posta
come subordinata da parte ricorrente, essendo la stessa sicuramente
fondata e rilevante ai fini decisori del ricorso medesimo, in quanto
il giudicante, una volta caducata la normativa ostativa, potra'
tranquillamente dare accoglimento alla pretesa attorea, superando
tutti i dubbi di correttezza interpretativa.
La normativa censurata, cosi' come esposta in motivazione, e'
costituita dai seguenti articoli:
art. 1, terzo comma, lett. b), della legge 27 maggio 1959, n.
324 e legge 3 marzo 1960, n. 185;
art. 3-38 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032 (t.u. avente
forza di legge ai sensi art. 134, primo comma, della Corte
costituzionale), legge 29 aprile 1976 (art. 7, primo comma) n. 177 e
legge 20 marzo 1980, n. 75, per la parte in cui esclude, in deroga a
quanto stabilito per il settore privato e per gli altri dipendenti
pubblici, la indennita' integrativa speciale dal computo della base
contributivo retributivo da considerarsi ai fini della liquidazione
della buonuscita, ponendo "sperequazioni sostanziali" tra le diverse
categorie di "lavoratori", accentuando il "carattere di
irrazionalita'" della "normazione complessiva". Gli articoli della
Costituzione violati dalla predetta normativa sono:
art. 1 della Costituzione che tutelando "unitariamente" il
lavoro non tollera situazioni di privilegio, quali quelle riservate
al settore privato, ai dipendenti substatali e degli enti locali, che
hanno un trattamento economico di fine lavoro (la natura retributiva
o previdenziale non incide sul carattere di "attribuzione
patrimoniale finale" al lavoratore subordinato) irrazionalmente
differenziato e piu' vantaggioso rispetto ai "pari dipendenti
statali";
art. 4 della Costituzione da' dignita' costituzionale a ogni
tipo di attivita' o funzionale (materiale e spirituale, ma anche
privata, substatale e statale) cui deve corrispondere un pari
trattamento di fine rapporto di lavoro, al di la' delle distinzioni
teoriche sopra evidenziate;
art. 3 della Costituzione, quale diretta conseguenza di quanto
espresso in relazione agli artt. 1 e 4 della Costituzione e con
riferimento al diritto all'uguaglianza e alla "pari dignita' sociale"
che oggi e' sancita anche (e fortemente) sul piano dei trattamenti
patrimoniali di qualsivoglia tipo;
art. 35 della Costituzione, in relazione all'art. 3 della
Costituzione, in quanto la "tutela del lavoro" si attua anche sul
piano della pari considerazione in sede di attribuzione di benefici
economici di eguale valenza, quali sono le indennita' di fine
rapporto;
art. 36 della Costituzione, in relazione all'art. 3 della
Costituzione, perche' la retribuzione "dovuta" non puo' subire
"limitazioni" di tipo discriminatorio in sede di applicazione di
benefici pur sempre connessi all'attivita' lavorativa, cui la
retribuzione medesima e' proporzionale;
art. 38 della Costituzione, atteso che il carattere
previdenziale di una attribuzione patrimoniale, non puo' costituire
motivo di "discriminazione in danno", particolarmente quando sussiste
una contribuzione di parte;
artt. 97 e 87 della Costituzione, in relazione all'art. 3 della
Costituzione, in quanto il trattamento di sfavore del dipendente
statale rispetto ai dipendenti privati e substatali, si riflette
negativamente sul piano della efficienza e della funzionalita' della
p.a., la quale, al fine di assicurare il buon andamento e la
imparzialita' dell'azione amministrativa, ha chiesto al proprio
dipendente un "servizio esclusivo" che deve trovare "pari
valutazione" in sede di corresponsione di trattamenti economici
equivalenti.
La Corte, invero, ha risposto alle sollecitazioni di questo
tribunale premettendo che "ha gia' dichiarato inammissibile"
l'eccezione de qua, "censurandosi una scelta riservata alla
discrezionalita' legislativa", aggiungendo, poi, che il giudice a quo
non ha motivato sulla incidenza dei parametri di incostituzionalita'
(artt. 1, 4, 35 e 98 della Costituzione) nel giudizio, limitandosi a
chiedere la declaratoria d'illegittimita' costituzionale delle norme
impugnate per non avere il legislatore raccolto l'invito della Corte
(sentenza n. 220/1988) a procedere alla omogeneizzazione dei
trattamenti di quiescenza nell'ambito del pubblico impiego.
Sempre nell'ordinanza n. 419/1989 si legge che non sarebbero stati
allegati nuovi profili d'incostituzionalita', "mentre permane
pressante l'invito all'intervento del legislatore, sia pur graduale
nei modi e nei tempi anche in considerazione delle esigenze
finanziarie connesse alla riforma generale dei trattamenti di
quiescenza".
Ed invero, da tale decisione si evidenziano con precisione le
preoccupazioni "extragiuridiche" della Corte che, pur convinta della
"incostituzionalita'" del distema di quiescenza degli statali
(liquidazione E.N.P.A.S.), fa ricorso alla sussistenza di una
presunta "autoeliminazione" dei propri poteri di giudice delle leggi,
con rinvio della questione alla "discrezionalita' legislativa" che
all'esterno, pero', appare al cittadino, vera e propria giustizia
denegata, non comprendendo questi il significato dei "pressanti
inviti" rivolti al legislatore, che ha dimostrato di perseguire come
unico scopo quello di guadagnare tempo e denaro, prigioniero com'e'
della logica perversa del mitico problema della spesa pubblica. Essa,
infatti, alla lunga sta risultando un comodo espediente per
perpetuare situazioni di ingiustizia, che sono tanto piu'
intollerabili, specie allorquando "i cordoni" vengono allentati o
sono del tutto inesistenti per altre categorie che hanno maggiore
potere contrattuale.
E' pur troppo facile imputare al "giudice" gli sfondamenti di
bilancio, quando e' lo stesso legislatore che pone e mantiene nel
tempo "situazioni di disparita'", e sarebbe veramente grave che la
Corte, in un'epoca che tende a qualificarsi come una "societa' dei
diritti", faccia prevalere la logica dell'economia, sulle esigenze di
equita', per venire in soccorso della politica che, come ha insegnato
un maestro del diritto, deve restare al di fuori della porta della
Giustizia.
E del resto la stessa Corte, con sentenze nn. 763 del 30 giugno
1988, e 821 del 14 luglio 1988, non ha esitato a dichiarare la
illegittimita' costituzionale delle disposizioni della legge 8 marzo
1968, n. 152, disparitaria per i dipendenti degli enti locali
iscritti all'I.N.A.D.E.L. rispetto agli statali, proprio in materia
di "premio di servizio" analogo e omogeneo nella sostanza alla
buonuscita.
Nel mentre, pero', vengono aperte sempre nuove aspettative, si
assiste, poi, da parte della stessa Corte, a improvvisi stoppage,
accontentandosi di accordi generici in sede contrattuale o di
proposte di legge presentate alla Camera o ancora di primi passi di
conglobamento nello stipendio di una quota dell'indennita'
integrativa speciale per alcune categorie (d.-l. 27 dicembre 1989, n.
413, convertito dalla legge 28 febbraio 1990, n. 37), seguiti dai
rituali pressanti inviti al legislatore per una sistemazione organica
della materia (ordinanza Corte costituzionale n. 143 del 7-26 marzo
1989 e 189 del 4-12 aprile 1990) che non servono, peraltro, ad
arginare il contenzioso che e', invece, veramente pressante.
Si assiste, poi, anche a dei veri e propri ripensamenti rispetto
alla stessa sentenza n. 200/1988, ove la Corte dava per pacifico che
per i dipendenti degli enti pubblici (legge n. 70/1975) la i.i.s.
andava computata nella retribuzione da porsi a base della
liquidazione di anzianita'; certezza che e' stata rimessa in dubbio e
demandata alla "discrezionalita' del legislatore" con ordinanze nn.
217 e 218 del 4-19 aprile 1990.
Questa posizione della Corte, ispirata al c.d. self-restraint, e'
diventata ormai tralatizia (da ultima ordinanza n. 491 del 9-22
ottobre 1990) e tale da scoraggiare ogni giudicante, sia pure
incalzato da forti "domande di giustizia". Questo collegio, pero',
memore del valore insostituibile della "lotta per il diritto",
ritiene suo dovere investire di nuovo della questione la Corte
costituzionale che, peraltro, con altra sua pronuncia (sentenza n.
115 del 6-9 marzo 1990) ha, in materia di pignoralita' e
sequestrabilita' dello stipendio, affermato che "non vi e' dubbio che
l'indennita' integrativa speciale e' da considerare un elemento della
retribuzione complessiva dipendente cosi' come l'indennita' di
contingenza lo e' per i dipendenti privati".
Se cio' e' esatto, come certamente lo e', quale discrezionalita'
ha ancora il legislatore? Perche' limitarsi ad una funzione
monitoria, che se troppo reiterata nel tempo perde ogni credibilita',
quando e' nei poteri della Corte caducare la norma in parte qua cosi'
come e' sempre stato fatto anche quando erano pendenti varie proposte
legislative? Ed anzi, a proposito della "pubblicita'" della udienza
nel giudizio tributario, la pronuncia della Corte e' venuta a
precedere una legge gia' in dirittura d'arrivo, ritenendosi esaurita
la fase degli ammonimenti e troppo lenta la elaborazione legislativa.
Nell'ordinanza n. 419/1989 la Corte ha affermato che, pur
facendosi riferimento a nuovi parametri (artt. 1, 4, 35 e 98 della
Costituzione) rispetto ad altri gia' sollevati in precedenza (artt.
3, 36, 38 e 97 della Costituzione), sarebbe mancato da parte del
giudice rimettente la motivazione sulla incidenza di tali nuovi
parametri nel giudizio in corso e non sarebbero stati allegati nuovi
profili d'incostituzionalita'.
Tali affermazioni, invero, lasciano perplesso il collegio e sono
apparse piu' finalizzate ad una frettolosa liquidazione della
querelle, gia' affrontata in precedenza con sentenza n. 220/1988 e
varie ordinanze (nn. 641, 869, 1070 e 1072 del 1988), senza ritenere
di dover impegnarsi in una nuova motivata sentenza.
Questo tribunale, peraltro, prende atto di tali appunti e, fedele
ai canoni della chiarezza e della semplicita', viene a illustrare
ulteriormente le proprie censure. I sollevati vizi di illegittimita'
vengono ad incidere, infatti, sullo svolgimento e l'esito del
giudizio in corso in forma diretta, immediata e sostanziale, perche',
se essi risulteranno fondati, verranno ad eliminare, sul piano
normativo, quelle disposizioni di legge che oggi sono ingiustamente
ostative all'accoglimento della richiesta, salvo che il giudicante
non volesse far ricorso al cd. uso alternativo del diritto.
Circa i nuovi profili di incostituzionalita' si specifica che
l'art. 1 della Costituzione, piu' che violato, e' calpestato dal
legislatore, che ha posto in essere e mantiene tuttora una normativa
penalizzante solo verso alcuni "lavoratori"; situazione questa
aggravata dalla posizione assunta dalla Corte costituzionale che,
trincerandosi dietro un incomprensibile non liquet e rimettendo la
soluzione alla discrezionalita' del legislatore, ha dederminato una
situazione di "incertezza del diritto", ove, venuto meno il criterio
della ragionevolezza, resta solo l'arbitrarieta' del legislatore,
essendo questi del tutto libero circa l' an , il quando e il quomodo
armonizzare il sistema. Prova ne e' che la Corte non ha mai posto dei
limiti temporali ai propri pressanti inviti, accontentandosi di
timide iniziative legislative che sanno di molto fumo e poca
sostanza.
Con riferimento all'art. 4 della Costituzione la pari dignita'
costituzionale e' del tutto svuotata e resta un vacuum nomen, non
comprendendo il cittadino-lavoratore il perche' si nega ad alcuni
quello che ad altri e' stato pacificamente concesso e come mai una
vetusta legge possa imporsi agli stessi principi costituzionali,
quasi che il principio di eguaglianza (art. 3 della Costituzione)
andrebbe letto con un'aggiunta nel senso che vi e' sempre qualcuno
che e' "piu' uguale" di altri.
Il principio lavorista e quello di uguaglianza postulano una
"generale coerenza dell'ordinamento" (Corte Costituzionale n.
204/1982) ed escludono normative particolaristiche e settoriali.
Dall'esigenza di universalita' della norma discende la tutela
unitaria del lavoro (art. 35 della Costituzione) e non c'e'
distinzione che tenga allorquando sono in discussione diritti
"indistintamente comuni a tutti i lavoratori" (sentenza Corte
costituzionale n. 136/1984).
Dall'art. 36 in collegamento con l'art. 3 della Costituzione si
ricava poi quel principio di "perequazione" che non puo' non operare
in materia di liquidazioni di fine rapporto di lavoro, ove le
esistenti disarmonie da fattore discriminatorio, non possono essere
elevate ad elemento giustificativo di una diversita' intrinsicamente
irragionevole (cfr. sentenze nn. 560/1987, 156/1988, 882/1988,
55/1989 e 141/1989). Di fronte ad un evidente scoordinamento
legislativo o ad anacronismi normativi, la Corte costituzionale ha
sempre fatto ricorso alla c.d. irragionevolezza sopravvenuta
(sentenze nn. 1/1984, 89/1987 e 179/1988), specie nell'ambito del
pubblico impiego, ove ormai sono consolidati i principi della
onnicomprensivita' ed omogeneita' dei trattamenti retributivi
(sentenza Corte costituzionale n. 267/1988), che non possono non
valere anche in sede di liquidazione finale.
Proprio con riferimento all'art. 36 della Costituzione,
autorevolissima dottrina, ha ritenuto che la i.i.s. e' elemento
determinante ai fini del concetto di retribuzione sufficiente e non
si vede come tale retribuzione debba essere mozzata in sede di
computo della buonuscita E.N.P.A.S.
Il giudice costituzionale ha sempre sostenuto la immediata
precettivita' dell'art. 38 della costituzione, collegato sia all'art.
3 che all'art. 36 della Costituzione (cfr. sentenza Corte
costituzionale n. 102/1975), anche se ha spesso concesso al
legislatore la possibilita' di un "razionale contemperamento con la
disponibilita' finanziaria" e la "gradualita' per riforme molto
onerose"; ma nel caso di specie la gradualita' si e' fermata
indefinitivamente e unicamente nei confronti di una specifica
categoria di dipendenti, donde si ricava che la famosa
discrezionalita' del legislatore si e' sostanziata in una scelta di
"non provvedere", sacrificando, in base ad opinabili scelte politiche
ed economiche, i diritti dei soggetti contrattualmente piu' deboli,
complice la passivita' degli organi di giustizia.
Tutto cio' non e' certamente funzionale per la pubblica
amministrazione (artt. 97 e 98 della Costituzione) ed e' palese il
contrasto tra l'assolutezza dei doveri del dipendente pubblico ed il
disfavore del trattamento di quiescenza a questi riservato.
Il tribunale, nel rimettere la questione all'esame della Corte,
ritiene di adempiere ad un atto doveroso in favore della lotta per il
diritto da parte dei tanti dipendenti statali che hanno lasciato e
sono prossimi a lasciare il servizio con un trattamento di quiescenza
quasi dimezzato.
Si ritiene, altresi', che il vizio materiale dell'eccesso di
potere legislativo possa avere sia una valenza in positivo
(sconfinamento dai fini condizionanti la validita' della legge), sia
una valenza in negativo (allorquando non si provvede, in tempi
ragionevoli, ai compiti propri del legislatore, nonostante i
"pressanti inviti", a eliminare manifeste situazioni di disparita' di
trattamento). Ed in queste ipotesi, la Corte e' chiamata a svolgere
un controllo piu' penetrante, allineando le normative in vista di un
risultato di giustizia.
Necessita, pertanto, una reductio ad legittimitatem dell'art. 1,
terzo comma, lett. B), della legge 27 maggio 1959, n. 324 (modificato
con legge 3 marzo 1960, n. 185) e degli artt. 3 e 38 del d.P.R. 29
dicembre 1973, n. 1032 (t.u. con forza di legge art. 134 della Corte
costituzionale), con la soppressione della regola illegittimamente
enunciata (esclusione i.i.s. della base contributiva-retributiva ai
fini della buonuscita E.N.P.A.S.), vero e proprio anacronismo
legislativo senza piu' alcuna giustificazione, lasciando al
legislatore il compito di provvedere alla copertura finanziaria che,
invero, vista la categoria dei beneficiari e il tipo di prestazione
che si scagliona naturaliter nel tempo, trovera' facile soluzione con
ricorso alla contribuzione previdenziale (autofinanziamento).
Tutto cio' premesso, il tribunale, ritenuta la fondatezza della
eccezione di incostituzionalita' e la sua rilevanza ai fini decisori,
solleva la questione di costituzionalita' nei termini di cui in
motivazione, con rimessione degli atti alla Corte costituzionale ai
sensi dell'art. 134 della Costituzione, legge costituzionale 9
febbraio 1948 (art. 1) e art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Sospende il proseguo del giudizio.